Nhưng diễn biến tại phiên tòa phúc thẩm ngày 10/9/2026 cho thấy vụ việc còn đặt ra một câu hỏi vượt ra ngoài phạm vi trách nhiệm của một hiệu trưởng. Một trong những căn cứ được sử dụng để xác định việc thu tiền học thêm vượt quy định tại cấp sơ thẩm là Quyết định số 22/2013/QĐ-UBND (sau đây gọi là Quyết định 22) của UBND TP Hà Nội. Trong khi đó, Kết luận kiểm tra số 01 ngày 4/5/2026 của Cục Kiểm tra văn bản và Tổ chức thi hành pháp luật thuộc Bộ Tư pháp xác định Quyết định 22 và Hướng dẫn 5898 của Sở Giáo dục và Đào tạo Hà Nội có nội dung trái pháp luật và không còn phù hợp, đồng thời kiến nghị xem xét, xác định, xử lý trách nhiệm đối với tập thể, cá nhân đã tham mưu, đề xuất, ban hành văn bản trái pháp luật.
Ngày 05/5/2026, UBND TP. Hà Nội đã bãi bỏ Quyết định 22. Nhưng bãi bỏ một văn bản mới chỉ trả lời được câu hỏi văn bản ấy còn tiếp tục tồn tại trong hệ thống pháp luật hay không. Nó chưa trả lời một câu hỏi khó hơn: Nếu một quy phạm được xác định trái pháp luật đã tồn tại, được tổ chức thi hành trong nhiều năm và đã tạo ra những hệ quả pháp lý trong thực tế thì trách nhiệm của những chủ thể tham gia làm ra, kiểm tra và duy trì quy phạm đó được xác định như thế nào? Đó mới là vấn đề về trách nhiệm giải trình.
Ảnh minh họa. Nguồn: Internet.
Tính hợp pháp của chuẩn mực dùng để đánh giá hành vi
Một nguyên tắc căn bản của luật học là trước khi sử dụng một quy phạm để đánh giá hành vi của cá nhân, phải xác định chính quy phạm ấy có được hình thành một cách hợp pháp hay không. Văn bản pháp luật không có giá trị chỉ vì nó được đóng dấu, ký ban hành và tồn tại trong cơ sở dữ liệu pháp luật. Giá trị bắt buộc của nó còn phụ thuộc vào thẩm quyền của chủ thể ban hành, nội dung, trình tự, thủ tục và sự phù hợp với văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.
Nguyên tắc này không phải đến Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025 mới xuất hiện. Ngay trong hệ thống pháp luật áp dụng đối với văn bản của chính quyền địa phương ở thời điểm năm 2013, văn bản của UBND đã phải bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhất, đồng thời nội dung thuộc phạm vi thẩm quyền mà pháp luật cho phép. Vì vậy khi một hành vi bị cho là không tuân thủ Quyết định 22, việc đầu tiên không thể chỉ là đặt mức thu thực tế bên cạnh mức thu ghi trong quyết định rồi xác định phần chênh lệch. Cần phải đi thêm một bước: Mức trần ấy được đặt ra dựa trên thẩm quyền nào? Văn bản của Bộ Giáo dục và Đào tạo khi đó quy định mức thu theo cơ chế nào? Địa phương được giao cụ thể hóa đến đâu? Sự cụ thể hóa là biện pháp tổ chức thực hiện hay đã làm phát sinh một giới hạn pháp lý mới? Đó là những câu hỏi thuộc về tính hợp pháp của chuẩn mực.
Tuy nhiên cũng cần tránh đi sang thái cực ngược lại. Việc Quyết định 22 bị xác định có nội dung trái pháp luật không đồng nghĩa với việc có thể suy ngay ra kết luận về trách nhiệm hình sự của bị cáo. Cơ quan tố tụng vẫn phải xem xét liệu còn có những nghĩa vụ công vụ hợp pháp khác bị vi phạm hay không, chứng cứ về hành vi, lỗi, động cơ, hậu quả và quan hệ nhân quả như thế nào. Nghĩa là không thể dùng một văn bản trái pháp luật để mặc nhiên tạo ra trách nhiệm cho một cá nhân, nhưng việc một văn bản bị loại khỏi hệ thống căn cứ cũng không tự động giải quyết toàn bộ vụ án. Đó là lý do pháp luật phải được áp dụng theo một quá trình lập luận, chứ không theo một phép đối chiếu cơ học.
Phương pháp xác định trách nhiệm từ góc độ luật học
Vụ việc trường THCS Ba Đình cũng gợi lại một vấn đề rất căn bản trong tư duy pháp lý. Không phải cứ tìm thấy một điều khoản có những từ ngữ gần giống với hành vi thực tế là đã hoàn thành việc áp dụng pháp luật. Phải bắt đầu từ sự kiện. Tiền học thêm đã được thu như thế nào, ai đề xuất, ai quyết định, phụ huynh được thông tin đến đâu, việc dạy thêm có thực tế diễn ra hay không, tiền được phân bổ như thế nào, từng người tham gia vào quá trình quản lý và sử dụng khoản thu giữ vai trò gì?
Từ sự kiện mới chuyển sang định danh bản chất pháp lý. Một khoản tiền thu không đúng mức quy định chưa tự nó trả lời được đó là quan hệ tài chính trái pháp luật, sai phạm quản lý, vi phạm công vụ hay hành vi đã đạt tới ngưỡng tội phạm. Sau khi xác định bản chất mới có thể đánh giá mức độ xâm hại. Thiệt hại thực tế là gì, ai là người bị thiệt hại, lợi ích được pháp luật bảo vệ đã bị xâm phạm đến đâu, lỗi của chủ thể thuộc dạng nào, có động cơ mà cấu thành tội phạm đòi hỏi hay không và giữa hành vi với hậu quả có quan hệ nhân quả hay không.
Từ đó mới đi đến bước cuối cùng là ngưỡng trách nhiệm và mức độ cưỡng chế. Trình tự này đặc biệt quan trọng trong luật hình sự. Bởi hình sự không phải công cụ để sửa chữa mọi sai phạm trong quản lý. Nó là phương tiện cưỡng chế nghiêm khắc nhất của Nhà nước và chỉ nên được sử dụng khi hành vi đã thỏa mãn đầy đủ các dấu hiệu luật định và đạt tới mức độ nguy hiểm tương ứng.
Cách tiếp cận đó cũng có giá trị đối với phía cơ quan ban hành văn bản. Không thể chỉ nhìn thấy kết quả là “văn bản trái pháp luật” rồi lập tức quy trách nhiệm cho người ký. Muốn xác định trách nhiệm cũng phải đi đúng những bước tư duy nói trên để xác định văn bản sai ở đâu, sai về thẩm quyền, nội dung hay thủ tục? Sai sót xuất hiện ở khâu nào? Người soạn thảo đã đề xuất ra sao? Cơ quan thẩm định đã cảnh báo hay không? Người trình đã được cung cấp thông tin gì? Người có thẩm quyền ký có thể và phải nhận biết sai sót đến mức nào? Hậu quả thực tế do văn bản gây ra là gì? Chỉ khi trả lời những câu hỏi ấy mới có thể cá thể hóa trách nhiệm. Đây chính là điểm khác biệt giữa trách nhiệm giải trình và tư duy đơn giản là “tìm một người để chịu trách nhiệm”.
Tính tường minh của quy phạm trong quản lý giáo dục
Tác giả cho rằng câu chuyện trong vụ án này cũng cần được đặt trong bối cảnh đặc thù của quản lý giáo dục. Dạy thêm, học thêm chưa bao giờ là một quan hệ đơn tuyến. Trong đó có nhu cầu thực tế của học sinh và phụ huynh, thu nhập của giáo viên, trách nhiệm quản lý của hiệu trưởng, chi phí cơ sở vật chất của nhà trường và yêu cầu của Nhà nước trong việc ngăn ngừa ép buộc học thêm, lạm thu hoặc thương mại hóa giáo dục. Chính vì nhiều lợi ích đan xen nên yêu cầu lớn nhất đối với pháp luật trong lĩnh vực này phải là sự tường minh.
Ở thời điểm xảy ra vụ việc, Thông tư 17/2012/TT-BGDĐT quy định mức thu tiền học thêm trong nhà trường do cha mẹ học sinh và nhà trường thỏa thuận. Hà Nội sau đó ban hành Quyết định 22 đặt mức thu tối đa theo sĩ số lớp, rồi Sở Giáo dục và Đào tạo tiếp tục có hướng dẫn thực hiện. Người đứng cuối chuỗi quy phạm đó là nhà trường.
Đây là một đặc điểm đáng lưu ý trong quản trị hành chính. Người áp dụng pháp luật ở cơ sở hầu như không có điều kiện mỗi ngày tự mình thực hiện một cuộc kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp đối với tất cả văn bản của cấp trên. Khi UBND thành phố ban hành một quyết định, cơ quan chuyên môn ban hành hướng dẫn và các văn bản ấy vẫn còn hiệu lực, người thực hiện đương nhiên có xu hướng tin rằng đó là chuẩn mực hợp pháp phải tuân theo.
Vì vậy cơ chế kiểm soát văn bản tồn tại không phải để chuyển trách nhiệm kiểm tra tính hợp pháp xuống cho từng hiệu trưởng, công chức hoặc người dân. Nó tồn tại chính vì Nhà nước phải bảo đảm chất lượng của luật chơi trước khi yêu cầu xã hội tuân thủ. Nếu một sự kiện xảy ra trong năm học 2013 đến 2014 nhưng tới năm 2026, khi vụ án đã đi đến cấp phúc thẩm, tính hợp pháp của một trong những văn bản quan trọng vẫn trở thành chủ đề tranh luận giữa các cơ quan nhà nước, thì vấn đề cần nhìn nhận không chỉ là trách nhiệm của người áp dụng.
Nó còn là vấn đề chất lượng thể chế. Một quy định tốt phải cho phép người chịu sự điều chỉnh biết trước mình được làm gì, không được làm gì và vượt qua giới hạn nào thì phải chịu hậu quả gì? Khả năng dự liệu ấy càng quan trọng khi từ một quy định quản lý hành chính có thể phát sinh những đánh giá bất lợi trong tố tụng hình sự.
Trách nhiệm giải trình đối với văn bản trái pháp luật
Đây là phần quan trọng nhất. Trách nhiệm giải trình không đồng nghĩa với trách nhiệm kỷ luật, càng không đồng nghĩa với trách nhiệm hình sự. Trong quản trị công, trách nhiệm giải trình trước hết là nghĩa vụ giải thích và chứng minh tính hợp lý, hợp pháp của quyết định công quyền. Khi quyết định được xác định có sai sót, trách nhiệm ấy tiếp tục bằng việc xác định nguyên nhân, chủ thể liên quan, hậu quả và biện pháp khắc phục.
Do đó đối với một văn bản trái pháp luật, có ít nhất ba tầng trách nhiệm cần phân biệt. Tầng thứ nhất là trách nhiệm đối với chính văn bản. Văn bản phải được đình chỉ, bãi bỏ hoặc xử lý theo thẩm quyền để chấm dứt việc tiếp tục tạo ra hệ quả pháp lý. Tầng thứ hai là trách nhiệm của cơ quan. Phải giải thích vì sao cơ chế xây dựng, thẩm định, ban hành, tự kiểm tra và rà soát đã không ngăn được văn bản có vấn đề xuất hiện hoặc tồn tại trong thời gian dài. Đây là trách nhiệm thể chế. Tầng thứ ba mới là trách nhiệm của từng cá nhân. Tầng này phải cá thể hóa căn cứ vào nhiệm vụ, quyền hạn, lỗi, hậu quả, quan hệ nhân quả, pháp luật áp dụng và thời hiệu.
Pháp luật hiện hành đã thể hiện khá rõ cách tiếp cận này. Điều 68 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025 phân bổ trách nhiệm xuyên suốt chuỗi xây dựng văn bản. Cơ quan trình chịu trách nhiệm về chất lượng dự thảo. Cơ quan chủ trì soạn thảo chịu trách nhiệm về chất lượng soạn thảo. Cơ quan thẩm định chịu trách nhiệm về kết quả thẩm định. Cơ quan và người có thẩm quyền ban hành chịu trách nhiệm về chất lượng văn bản và việc ban hành văn bản trái pháp luật. Đáng chú ý, người đứng đầu còn chịu trách nhiệm trực tiếp khi để xảy ra tình trạng trình hoặc ban hành văn bản trái pháp luật thuộc phạm vi mình quản lý.
Nghị định 79/2025/NĐ-CP đã quy định rõ hơn, kết luận kiểm tra văn bản trái pháp luật phải có nội dung kiến nghị xem xét, xác định và xử lý trách nhiệm đối với tập thể, cá nhân đã tham mưu, đề xuất, ban hành văn bản. Cơ quan ban hành có nghĩa vụ giải trình, xử lý văn bản, đồng thời gửi kết quả xem xét trách nhiệm tập thể, cá nhân cho cơ quan ban hành kết luận kiểm tra.
Điều đáng chú ý ở đây là pháp luật không chỉ nói đến người ký. Một văn bản quy phạm là sản phẩm của một quy trình hành chính. Vì vậy trách nhiệm cũng phải được truy theo quy trình ấy. Nếu chỉ nhìn chữ ký cuối cùng thì có thể bỏ qua trách nhiệm của người trực tiếp xây dựng nội dung. Nhưng nếu chỉ quy trách nhiệm cho đơn vị tham mưu thì lại vô hiệu hóa trách nhiệm của cơ quan thẩm định và người có quyền quyết định. Trách nhiệm giải trình đúng nghĩa phải trả lời được toàn bộ chuỗi đó.
Với Quyết định 22, vì văn bản được ban hành năm 2013 nên Điều 68 của Luật năm 2025 không thể được sử dụng một cách hồi tố để mặc nhiên xác lập trách nhiệm pháp lý bất lợi đối với một cá nhân của năm 2013. Việc xem xét kỷ luật hoặc các hình thức trách nhiệm pháp lý khác phải căn cứ vào pháp luật có hiệu lực liên quan đến hành vi, thời hiệu và những quy định chuyển tiếp. Nhưng điều đó không có nghĩa trách nhiệm giải trình cũng biến mất theo thời gian. Hết thời hiệu của một hình thức trách nhiệm pháp lý, nếu có, khác hoàn toàn với việc không còn phải giải thích.
Một văn bản đã được áp dụng trong nhiều năm, sau đó bị cơ quan kiểm tra kết luận có nội dung trái pháp luật, hoàn toàn có thể đặt ra yêu cầu phải làm rõ quy trình hình thành văn bản đó: Hồ sơ tham mưu như thế nào? Ý kiến thẩm định ra sao? Có ý kiến khác nhau hay cảnh báo pháp lý hay không? Cơ sở nào được dùng để xác định địa phương có thẩm quyền đặt mức trần? Hoạt động tự kiểm tra trong những năm sau ban hành được thực hiện thế nào?
Bãi bỏ văn bản chưa phải là khắc phục đầy đủ hậu quả
Một văn bản trái pháp luật có thể được đình chỉ hoặc bãi bỏ để chấm dứt hiệu lực trong hệ thống pháp luật. Tuy nhiên việc xử lý văn bản không đồng nghĩa với việc các hậu quả đã phát sinh từ quá trình áp dụng văn bản đó cũng tự động được khắc phục. Những quyết định, nghĩa vụ, khoản thu, biện pháp xử lý hoặc thiệt hại đã phát sinh trên thực tế vẫn cần được rà soát và giải quyết riêng. Trong nhiều năm tồn tại, một văn bản có thể đã được dùng để thanh tra, xử phạt, kỷ luật, thu tiền, từ chối một quyền, yêu cầu cá nhân hoặc doanh nghiệp thực hiện một nghĩa vụ, thậm chí trở thành một phần của lập luận trong một vụ án.
Bãi bỏ văn bản không đương nhiên làm biến mất toàn bộ những hậu quả đó. Đây là lý do sau xử lý văn bản phải có tư duy rà soát hậu quả của văn bản.Pháp luật hiện hành quy định khá chi tiết về kiểm tra, tự kiểm tra và xử lý văn bản trái pháp luật. Chính quyền địa phương có trách nhiệm tự kiểm tra văn bản do mình ban hành. Nghị định 79 yêu cầu việc kiểm tra, xử lý phải kịp thời, đồng thời xem xét trách nhiệm tập thể, cá nhân liên quan.
Nhưng từ xử lý một quy phạm đến phục hồi quyền lợi cho những người từng chịu tác động của quy phạm ấy là một bước pháp lý khác. Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 hiện xác định phạm vi bồi thường đối với thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án. Hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật chưa được thiết kế như một lĩnh vực bồi thường độc lập.
Vì vậy nếu một quy phạm trái pháp luật gây ra hậu quả thông qua những quyết định hành chính hoặc hoạt động tố tụng cụ thể, việc khắc phục thường phải đi qua cơ chế pháp lý áp dụng đối với chính quyết định hoặc hoạt động đó, chứ chưa có một con đường đơn giản theo công thức văn bản sai thì mọi thiệt hại phát sinh từ văn bản đều được bồi thường. Đây là vấn đề đáng tiếp tục nghiên cứu khi hoàn thiện chế định trách nhiệm của Nhà nước. Bởi nếu cơ chế pháp luật chỉ đủ mạnh để xóa một văn bản khỏi hệ thống nhưng chưa đủ mạnh để lần theo những hậu quả mà nó đã tạo ra thì phần rủi ro còn lại vẫn có thể thuộc về người dân.
Yêu cầu kiểm soát quyền ban hành quy phạm ở địa phương
Từ vụ án này, sẽ quá xa nếu đi đến kết luận rằng cần loại bỏ toàn bộ quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND địa phương. Phân quyền là nhu cầu thực tế của quản trị hiện đại. Một đô thị lớn có những vấn đề khác với một địa phương miền núi, và chính quyền địa phương phải có không gian pháp lý nhất định để thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Nhưng phân quyền luôn phải đi cùng kiểm soát quyền lực.
Ranh giới quan trọng nằm ở chỗ địa phương được lựa chọn biện pháp thực hiện pháp luật đến đâu và từ thời điểm nào sự “cụ thể hóa” đã biến thành việc tự tạo ra một nghĩa vụ, một giới hạn hoặc một điều kiện pháp lý mới mà văn bản cấp trên không giao. Đây chính là vùng dễ phát sinh hiện tượng mà trong thực tiễn thường được gọi là giấy phép con, thủ tục con hoặc những điều kiện quản lý được sinh thêm qua nhiều tầng văn bản.
Nếu không kiểm soát tốt, một quy định được đặt ra với mục tiêu quản lý tốt hơn vẫn có thể vượt ra khỏi giới hạn pháp luật cho phép. Bởi mục đích đúng không làm cho thẩm quyền vốn không có trở thành có. Đó cũng là bài học quan trọng từ câu chuyện Quyết định 22.
Kết luận
Vụ án đối với bà Nguyễn Thị Bình cần được giải quyết độc lập bằng chứng cứ và pháp luật. Kết luận về trách nhiệm hình sự không thể được thay thế bằng một cuộc tranh luận về chất lượng văn bản quản lý. Tuy nhiên vụ án này còn đặt ra một vấn đề khác cần được nhìn nhận. Nếu người trực tiếp áp dụng pháp luật phải chịu trách nhiệm và giải trình về quyết định của mình, thì cơ quan ban hành quy định cũng phải giải trình về tính hợp pháp, tính hợp lý và chất lượng của chính quy định đó.
Trách nhiệm ấy không nhất thiết luôn kết thúc bằng kỷ luật một cá nhân. Nhiều khi kết quả quan trọng hơn là xác định chính xác mắt xích nào của quy trình đã thất bại, vì sao cơ chế thẩm định không phát hiện được, tại sao hoạt động tự kiểm tra không sửa chữa sớm hơn và phải thay đổi điều gì để một sai sót tương tự không lặp lại. Đó mới là ý nghĩa đầy đủ của trách nhiệm giải trình.
Nhà nước pháp quyền không chỉ đòi hỏi công dân trả lời câu hỏi vì sao họ không tuân thủ pháp luật. Nó còn đòi hỏi Nhà nước có khả năng trả lời một câu hỏi khó không kém: Vì sao một quy định trái pháp luật đã được ban hành, tồn tại và được thi hành, ai chịu trách nhiệm về từng công đoạn của quá trình ấy, và những hậu quả mà nó để lại sẽ được sửa chữa như thế nào?
Chỉ khi trả lời được cả ba câu hỏi đó, việc bãi bỏ một văn bản trái pháp luật mới thực sự là điểm bắt đầu của quá trình sửa sai, chứ không phải điểm kết thúc của trách nhiệm.
Thạc sĩ, Luật sư HOÀNG HÀ
Công ty Luật TNHH MTV Thiên Quý
Đoàn Luật sư TP. Hồ Chí Minh.
